沈阳市行政执法监督规定

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校园伤害的安全防范

章建国


　　2010年连续六起重大校园伤害，让所有的学生家长都陷于焦虑之中。虽然，国家法律法规针对校园伤害问题有不同程度的规定，但是，责任主体的多元化使得每个主体的责任意识淡化，不能有效防止伤害事故尤其是恶性伤害事故的发生。所以，我们必须分析目前校园伤害的特点，针对不同伤害产生的根源，找到化解校园伤害的方法，从制度层面解决学生的安全问题。校园伤害事故具有异于其他伤害事故的特点，特别是年幼的没有行为能力的学生，更易受到伤害。所以，在学生集中的场所，应当加大管理人的管理责任。只有预防措施科学到位，法律责任清晰明确，才能防患于未然。
　　主题词：校园伤害、学生安全、法律责任、预防措施。
　　一、我国学生安全的现状
　　本文所称学生，主要指未成年学生。我国学生安全状况堪忧，虽然没有学生安全白皮书公布于世，但是，学生涉及千家万户，社会反响很大，见诸报端或网络更是长篇累牍。由于某些侵权人的威胁或恐吓，受到伤害的学生不敢将被伤害的情况告知父母或老师，更毋谈报警了，所以，很多伤害只能留在学生的心里，而见诸报端的反而是冰山一角。也许，这种心理的伤害持续的时间更长，给学生带来更多的心理阴影。很多阳光少年会突然间胆怯萎缩，学习成绩也滑坡很快，多半是这种心理阴影造成的。更何况，我国每六个学生中就有一名留守儿童。留守儿童由于缺少父母的关爱，本身即易陷于孤独，当伤害来临时，他们更是感到孤立无援。据南方日报某项调查结果显示，留守儿童比其他和父母住在一起的孩子,出现意外伤害的比例要高出许多。因此，留守儿童的安全问题更应当引起各级政府的高度关注。
　　学生伤害主要表现为以下几种形式：语言伤害、校园设施伤害、饮食卫生伤害、教职工传染病伤害、运动伤害、学生嬉闹造成伤害、体罚欺凌、校园勒索、校园同伴暴力、校外人员侵害学生、自虐自残轻生、性伤害、人为投毒、抢劫、绑架等，其中语言伤害、运动伤害、同伴暴力伤害成为防范校园伤害最为紧迫的问题。此外，校外人员进入校内的伤害规模更大，强度更强，某些学生之间的纠纷没能得到及时解决，学生也会勾结校外人员参与打斗，令学生不寒而栗，严重摧残学生的身心健康。如果学校不能采取断然措施，寄宿学生只能生活在恐怖之中。
　　二、校园伤害事故中的基本问题
　　1、学生伤害事故的概念和特点
　　教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》第2条是目前对学生伤害事故比较权威的解释。其所指的学生伤害事故是“在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的，造成在校学生人身损害后果的事故”。
　　学生伤害事故具有比较鲜明的特点：第一，事故的责任主体多数是出自疏忽大意、过失、渎职，很少是出自故意伤害的意图。第二，绝大多数的受害者是未满18周岁的无民事行为能力或限制行为能力人，处于此年龄段的人顽皮好动，自我保护能力和预见行为后果能力较差，容易受到伤害，且往往是混合过错。第三，事故处理牵涉多方利益。争议的焦点主要是学校教育管理保护责任履行程度、学校的过错大小、双方混合过错是否存在以及各自过错大小、是否有校外人行使加害行为等。事故处理常常涉及学校、教师、学生、家长、教育行政部门、其他有关单位或者其他加害人。第三，事故处理的直接后果是经济赔偿，承担行政或者刑事责任的比例较小。但是，巨额的赔偿数额让经费不足的学校处于尴尬境地。
　　2、学生伤害事故的构成要件
　　根据侵权行为法原理，学生伤害事故的构成要件是指导致学生伤害事故发生的侵权人或者相关主体承担学生伤害事故责任的条件。这些条件包括四个方面：⑴责任主体的违法行为是产生学生伤害事故责任的前提。行为的违法性包括作为和不作为。所谓作为是指责任主体实施了法律禁止的行为。如教师的体罚行为、让学生做某项不应当做的事务等。所谓不作为即当法律明确规定责任主体应当履行某项职责或者应尽某项注意义务而责任主体没有履行或者履行不充分时所产生学生伤害事故，那么可以认定责任主体因不作为而构成行为违法。如果没有行为的违法性就无所谓伤害事故。⑵伤害结果是学生的人身权受到伤害。没有伤害的后果，就无需承担赔偿责任。伤害结果包括健康伤害、身体伤害、生命伤害、精神伤害等。⑶违法行为与伤害结果之间具有因果关系。如果学校没有疏于教育、管理、保护义务，那么学校就不承担损害赔偿，只能由侵害人或者侵害人的监护人承担赔偿责任。⑷责任主体主观上有过错。过错包括故意和过失，学生伤害事故主要是主体过失造成的。过失又分为疏忽大意的过失和盲目自信的过失。不论是那种过失，其表征都是没有尽到注意义务，当一般人都应当注意到而责任主体没有注意到则构成重大过失，承担更多赔偿责任。
　　3、判断学校具有过错的标准
　　对于过错，有主观说和客观说之分，笔者认为，在处理学生伤害事故时，应当依据客观说来判断学校是否有过错。学校作为法人，对于伤害事故的发生不能考察其主观心理状态，相反，如果从学校对于履行法定的教育管理保护学生法定职责（很多法律规定了学校的具体注意义务）的程度来判定学校的过错程度更具有客观性。即使在没有具体的法律规定的情况下，通过采用正常人的合理注意标准也可以判定学校是否有过错和过错的大小。不管是教育行政部门还是人民法院处理学生伤害事故，依据客观说才能具体判断学校是否具有过错以及过错的大小，具有可操作性。当然，学校的注意义务不是一定的，必须针对不同的主体、不同的时间、不同的地域、不同的活动内容而具体分析学校的注意义务。根据目前的法律规定，只要学校尽到法定的或合理的注意义务，学校就不需要承担赔偿责任。
　　4、学生伤害事故的种类
　　学生伤害事故依据责任承担主体可以分为三种：学校责任事故、学生及其监护人责任事故、第三人责任事故。当然，在后两种事故中，如果学校有部分过错的，仍然要承担与其过错相应的责任。
学校责任事故又可分为：⑴学校管理责任事故，包括校舍及其设施设备事故，学校安全管理事故，饮食管理失职事故。⑵学校教师责任事故，包括教师违反工作规程、职业道德造成的事故，教师体罚学生造成的事故，教师不履行保护义务而发生的事故，教师不履行警示、告诫、制止义务造成的事故等。⑶学校保护责任事故，包括组织活动不安全，对学生身体关照不力，救护不及时，未履行告知监护人义务等造成的伤害事故。⑷其他学校责任事故。
　　学生及其监护人责任事故又可分为刑事案件、治安案件、学生违反校纪校规造成的事故、非学校原因的学生自杀自残案件、学生特异体质未告知学校导致的伤害事故等。
　　第三人责任事故主要指教职工非职务行为导致学生伤害的事故和学校外部人员对学生的侵害造成的伤害事故。
　　三、学生伤害事故法律责任的认定
　　1、学生伤害法律责任的归责原则
　　根据侵权行为法理论通说，侵权责任的归责原则主要有三种，即过错责任（含推定过错）、无过错责任和公平责任。学生伤害在与学校关系中，学校主要承担过错责任。根据《中华人民共和国侵权责任法》的规定，对于无民事行为能力人所遭受的伤害，推定学校或其他教育机构有过错，但是对限制行为能力人所遭受的伤害，学校只承担普通的过错责任。另外，如果是因为校舍及其设施设备事故以及饮食管理失职事故导致学生遭受伤害的，也可以推定学校或者其他教育机构具有过错。目前有些地区颁布的地方规定让学校在没有过错的前提下也承担适当的赔偿责任，这就所谓公平原则。例如《上海市中小学生伤害事故处理条例》第13条规定：“对学生伤害事故的发生，当事人均无过错的，可以根据实际情况，按照公平责任的原则，由当事人适当分担经济损失。”但是，笔者认为，如果让学校或者教育机构承担公平责任可能导致公平责任的滥用，威胁过错责任原则的正义与安全。况且，由法官“按照实际情况”去裁量，必然降低法律的安全性，使得同样的伤害得出悬殊的赔偿数额。如果公平责任尚且不能推广，那么，无过错责任则更不能适用于学生伤害事故中，否则，势必导致学校对学生活动的无限抑制，最终只能培养一群温顺的绵羊。与国家的人才战略背道而驰。
　　2、学生伤害的责任承担
　　学生伤害的责任承担主体主要有四种。第一种是校外第三人对学生所造成的伤害。例如2010年上半年连续六起的幼儿园、校园凶杀案所造成的学生伤害，当然应当由凶手承担刑事责任和民生赔偿责任，如果学校疏于防范，学校应当承担相应的民事赔偿责任。但是，对于这种特发的凶手案，学校作为教育机构，确实是无力防范。正如温家宝总理所说，这是深层社会矛盾的反应。对于这样的社会矛盾所导致的伤害事故，让学校承担不仅有失公允，而且，学校也不堪重负。对于2010年上半年的六起重大学生伤害事故的处理，没有一起让学校承担赔偿责任也说明了社会的正常判断。第二种是学生之间游戏或嬉闹造成的伤害。学生的好动贪玩的特点，注定学生之间会追逐打闹，一不小心就造成伤害。对于这种伤害，学校只要尽到教育告诫义务，就不应当由学校承担责任，而此时的赔偿责任主体，只能是学生及其监护人。第三种是学生自己不小心造成自己的伤害或者自杀自伤造成的伤害。只要此种伤害非学校因素导致，则只能是学生自己承担损害的后果，而不应当按公平原则让学校再承担责任。第四种即使学校的过错（含推定过错）造成学生的伤害。此种伤害，学校无疑要承担赔偿责任。问题是，学校的教育管理保护的瑕疵固然是导致伤害的原因，但是，对于不同的学生的行为习惯应当要分清其原因力的大小而区别对待。有时冥顽不化的学生真让学校无计可施，这样的学生最易给他人或者自己造成伤害，但往往学校的管理并非无懈可击，如果此时抓住一点，不及其余地让学校承担过大的责任是绝对不利于教育管理和教育事业发展的。所以，保护某一个体利益时，千万不能给整体利益造成伤害。
　　四、处理学生伤害事故的法律依据
　　1、宪法
　　宪法作为国家的根本大法，用了大量篇幅规定公民的基本权利和义务，保护公民的生命财产安全，也保护公民的人格权和身份权。同时，宪法是制定具体法律以保护学生安全的最高宪法依据。
　　2、法律
　　《中华人民共和国民法通则》第六章第三节对侵权的民事责任作了一般规定，《中华人民共和国侵权责任法》第三十八条、三十九条、四十条对学生的伤害的民事责任作了更为具体的规定。《中华人民共和国未成年人保护法》对未成年人的权利有详细的保护条款。
　　3、规章
　　《学生伤害事故处理办法》从教育行政部门、学校、学生及其监护人、校外第三人等角度，将学生伤害事故的责任主体，处理办法，赔偿方法以及对事故责任者的处理等都作了具体规定，是目前处理学生伤害事故的主要依据。另外，北京、上海都针对本地区的实际情况就学生伤害事故的处理制定了相应的规章。
　　4、司法解释
　　为了细化《民法通则》的原则性规定，便于法官具体适用法律，最高人民法院前后出台了三个司法解释，即“民通意见”、“人身损害赔偿解释”“精神损害赔偿解释”。该三个解释，在侵权责任法出台前，有效地指导了各级法院审理学生伤害事故案件。
　　五、学生伤害事故的预防
　　1、法律保障
　　2008年四川汶川地震给人以深刻的教训，据统计，死亡的学生所占比例非常之大，令汶川的父母无法面对。究其原因，就是对于人员高度密集的教室的建筑质量、防震等级没有强制性规定，今年智利同样强度的地震，几乎没有学生死亡，当归功于智利政府对学校建筑的严格要求。它山之石可以攻玉，我国必须尽快从法律层面对校园建筑的建筑质量、消防安全、公共通道设置以及学生活动区域的安全保障等做出强制性规定，并且实现终生责任追究制度。唯有如此，未成年人的安全才能受到有效保障。
　　另一方面，学生饮食安全也必须高度重视，法律应当规定供应中小学生饮食实现准入制度，将黑心商贩拒之门外。学校的公共卫生标准也应当更高，因为未成年人的抵抗能力要比成年人弱得多。
　　2、强化责任意识
　　根据法律规定，教育机构对未成年人具有教育管理保护义务，所以，作为专门的机构，要善于发现可能造成学生伤害的情形，有针对性地教育、告诫、帮助，对有些常发事故应当责任到人，必要时可以向家长发放告知书，并要求家长反馈意见。只有学校及其教师牢固树立安全意识，才能防患于未然。
　　3、安全教育常抓不懈
　　汶川地震中有一所中学在地震来临时，仅用3分钟就将1800多名学生疏散到安全地带，没有造成一名学生伤亡。该校不仅平时训练学生如何防震、如何防火、如何防溺水，还训练学生如何防范抢劫、强奸、凶杀等暴力性犯罪。事实证明，该校的做法值得在全国推广，杜绝多数学校所做的把安全教育当成应景文章的现象。
　　4、学生的自我保护
　　每个学生，不仅要懂得生活常识，而且要把安全这根弦绷紧，只有学生自身掌握了应对各种伤害的保护方法，才能切实防止伤害发生。
　　总之，对于我们的未来----未成年人，我们不仅从生活上给予照顾，更应当从心理上予以关怀。要从法治建设的高度去规划未成年人的生活道路，学校、社会和家庭都应当担负起各自的职责，让问题学生的问题得以解决，让留守儿童不再孤独，让所有的学生有一个安全、文明的成长环境。唯有如此，中国才能走可持续发展道路。
参考书目：黄乐平：《学生伤害事故处理流程和赔偿标准》，法律出版社2009年版

陕西省汉中市人民政府


汉中市退耕还林管理办法(试行)

第一章 总则

第一条 为切实保护和巩固退耕还林治理成果，确保退耕还林工程健康顺利进行，根据《国务院关于进——步做好退耕还林(还草)试点：工作的若…千意见》(国发[2004]24号）及《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》(国发[2000]10号)和有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 退耕还林任务的分解下达、作业设计与审批、检查验收、政策兑现和管理等，均执行本办法。
第三条 退耕还林实行“全民监督、分级负责”的原则，各级人民政府对本辖区的退耕还林工作负全责，各级人民政府主要领导是第一责任人，主管领导是直接责任人。
第四条 退耕还林必须遵循以下原则：
(—)生态优先，兼顾农民吃饭、增收以及地方经济发展原则；
(二)生态建设与生态保护并重，综合治理原则；
(三)政策引导与尊重农民意愿相结合原则；
(四)尊重自然规律，坚持适地适树原则；
(五)团地制宜，统筹规划，突出重点，注重实效原则。

第二章 计划下达与作业审批

第五条 级相关部门将退耕还林计划下达后，市级应在10个工作日内将任务下达到县区；县区应在20个工作日内将其分解到乡镇。
第六条 县区分解下达年度退耕还林计划时，应按照县区退耕还林总体规划、坡耕地面积、土地立地条件、农业人口等因素，综合考虑。
第七条 在保证每人一亩基本农田的前提下，下列耕地可纳入退耕还林钱粮兑观的范围：
（一）25度以上陡坡耕地；
（二）水上流失严重的坡耕地；
（三）粮食产量低而不稳的坡耕地和沙化耕地；
第八条 项目布局应坚持“生态优先，相对集中，按流域综合治理”的原则，以县区为核算单位，生态林的比例不得低于80％，经济林比例不得高于20％；一个乡镇应在三年内安排完毕，—个村应在2年内安排完毕。
第九条 作业设计由具有丁级以上森林调查设计资格单位承担，设计执行《陕西省退耕还林设计办法》及《补充规定》。
第十条 生态林应选择抗性强的乡土树种和兼用树种，坚持多树种混交种植，其混交林比例不低于其面积的10％，并以每年5％的速度增加；经济林应结合当地产业结构发展，选择具有较高经济价值的树种。
第十一条 作业设计文件应于造林前两个月，以县区林业行政主管部门文件形式一式五份报申林业行政主管部门审批。
第十二条 市林业行政主管部门在收到县区设计文件后的30个工作日之内完成审批。
第十三条 设计审批采取现地抽查和内业审查相结合的办法。
（一）现地抽查：由市林业主管部门根据设计文件，按不低于当年退耕还林计划面积的10％，抽取村级单元，检查其地类区划及林种、树种配置是否合理，面积是否与设计相符。
（二）内业审查：检查项目布局是否坚持了相对集中的原则，设计文件是否符合规范要求，图表是否齐全。

第三章 施工管理与检查验收

第十四条 设计经批准后，乡镇人民政府应组织退耕户，在县区林业主管部门的指导下，按照设计批复的要求，在规定的时间内完成退耕还林任务。
第十五条 经审批后的退耕还林设计，确需变更或”调整的，应由县区林业主管部门审查后，上报上级主管部门重新审批。
第十六条 工程所需种苗由县区林业主管部门负责组织供应。所供种苗达不到国家规定标准或证签不全的，退耕户有权拒绝接收。
第十七条 造林工作结束后，先由乡镇人民政府组织自查，后报县区林业主管部门检查验收，并做出评价。
第十八条 成活率检查在第二年秋季由乡镇人民政府组织进行全面自查后，由县区林业主管部门进行全面检查。
第十九条 成活率达不到国家规定标准（≥85％）的，由乡镇人民政府责令退耕户按原设计限期补植或重造，补植或重造所需种苗由退耕户自己负责。

第四章 政策兑现

第二十条 实施退耕还林要认真落实“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，坚持个体承包的管护机制，实行责权利相结合。
第二十一条 退耕户在完成退耕还林并经检查验收合格后，由国家按退耕地还生态林暂定8年、经济林5年、草2年的期限，按年度兑现粮食补助和管护费。
第二十二条 补助粮由粮食部门负责兑现，管护费由财政部门负责兑现。
第二十三条 补助粮食和管护费兑现点设在乡镇，直接兑现到退耕户，禁止他人代领
第二十四条 粮食补助标准为每亩每年150公斤(原粮)，管护费为每亩每年20元。
第二十五条 补助粮食品种按照省政府有关规定执行，不得擅自改变。各县区可根据退耕农户需要供应成品粮，其折算标准由县区粮食行政主管部门确定。
第二十六条 补助给退耕户的粮食必须达到国家规定的食用粮质量标准，凡不符合标准的，不能供应给退耕户，退耕户有权拒绝接收。
第二十七条 退耕还林补助粮食的调运等费用按中省有关规定执行，不得转嫁给供粮企业和退耕户。
第二十八条 退耕户要在林业部门的指导下做好退耕还林后林木的抚育、管护等工作，每年凭林业部门发放的验收卡领取钱粮补助。
第二十九条 退耕户在领取钱粮补助期间，在做好退耕地还林后管理的同时，必须按照“退—，还二还三”的要求，认真完成好荒山造林任务。

第五章 奖励与处罚

第三十条 对于退耕还林任务完成好、成效显著的，由各级人民政府进行表彰奖励。表彰奖励每三年实施一次。
第三十—条 退耕还林后经验收核实的地块，属林业用地，其征用、占用、管理和改变用途的，适用于《森林法》等法规。
第三十二条 凡纳入退耕还林工程实施退耕还林后的地决，应进行封山禁牧，严禁复垦。
第三十三条 凡出现复垦的，按以下办法处理：
（一）凡出现三至五户复垦者，停止其所在村的政策兑现，直到纠正；
(二)—个乡镇范围内发现二个以上村因复垦被停止兑现的，停止该乡镇的政策兑观；直到纠正；
（三）在—个县区范围内，出现30％乡镇因复垦被停止兑现的，停止该县的政策兑现，直到纠正。
第三十四条 复垦的农户，除停止政策兑观外，由县区以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，并可处以每平方米10元以下的罚款。
第三十五条 在本辖区内出现复垦或其它严重违纪问题的，由纪检、监察机关追究行政领导的责任，给予直接责任人党纪、政纪处分，并追究有关领导的责任。

第六章 组织机构

第三十六条 各级人民政府均应成立由政府—把手任组长，计划、财政、国土、审计、民政、林业、粮食、监察、水利、农业等部门为成员的退耕还林工作领导小组，统—负责本级退耕还林工作的组织领导，并下设办公室，负责退耕还林日常事务的组织协调。
第三十七条 退耕还林办公室主要职责：
(—)本辖区退耕还林规划编制；
（二）工程实施进展及质量与工程资金使用情况监督、检查；
（三）钱粮政策兑现情况的监督、检查；
(四)工程设计的审查与批准；
（五）群众来信来访案件的查处；
(六)领导小组交办的其它工作；
第三十八条 退耕还林办公室人员编制、工作经费纳入同级政府编制和财政预算内。

第七章 附则

第三十九条 各县区人民政府可结合本地实际，制定补充规定或实施细则。
第四十条 本办法适用于国家下达计划并经过作业设计审批的退耕地还林和宜林荒山造林。
第四十—条 本办法所称复垦是指在经退耕还林治理后的林用地中套种农作物及其它破坏地表植被的行为。
第四十二条 本办法由市退耕还林工作领导小组办公室负责解释。
第四十三条 本办法自2003年I月1日起执行。