完善取保候审制度
取保候审，是指公安机关、人民检察院、人民法院责令犯罪嫌疑人、被告人提供担保，保证不逃避、妨碍侦查、起诉、审判，并随传随到的一种强制措施。这在我国1996年3月修订的刑事诉讼法第五十一、五十二条中已作了明确规定。五十一条是司法机关依职权对犯罪嫌疑人、被告人取保候审的规定，五十二条则明确了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权取保候审。但在现实司法实践中，我国取保候审的运用却并不广泛，与国外的保释制度相比有着很大的差距。在我国，对犯罪嫌疑人、被告人审前羁押是常态，而取保则是例外，这就使得超期羁押的存在成为现实司法实践中一个无法回避的问题。纠其原因，笔者以为：
1． 法律对取保候审规定过于笼统，实际操作中难以把握。
刑诉法规定，能够取保候审的情况有二种：一是可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；二是可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生
社会危险性的。什么是可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑，在公安侦查、检察起诉环节，如何判定一个案件是可能判处管制、拘役或独立适用附加刑的，这在实践中是很费踌躇的，因为在法官的判案过程中，被告人的认罪态度、悔罪表现、退赃情况、初犯、偶犯等等因素都是法官决定对被告人采用何种刑罚的酌定依据，也就是说，对同一个案件，按照法官的自由心证，不同的法官可能作出不同的判决，如此，让侦查、检察人员如何把握对犯罪嫌疑人、被告人的量刑幅度，从而对其采用取保措施呢？对于第二种情况，什么又是不致发生社会危险性的情况呢？如何确定一个犯罪嫌疑人、被告人不致再发生社会危险性呢？社会危险性本身是质与量的统一，只有当行为人的行为可能性达到一定程度时才具有社会危险性，但这个可能性的阈值是多少，法律也没有明确的量化的规定，这就给承办人员的自由心证留下了极大的发挥空间，使取保候审在操作中有可能走向过宽或过严二个极端，而依我国目前的现状来看，主要是走向了以羁押为常态，以取保为例外的严苛的一面了。
2． 取保候审政出多门，司法机关各行其是，作法不一。
根据刑诉法规定，公安、检察、法院均可对犯罪嫌疑人、被告人取保候审，但却在程序上没有规定对被取保人在各个诉讼环节如何分工配合、协同一致，以至于在实践中有公安部门取保后，检察、法院不知该对被取保人办何种手续而不再办手续的；也有公安部门取保后，检察、法院重新取保的；更有甚者，还有公安部门取保后，检察不办手续而法院却又重新取保或者检察重新取保而法院不办手续的，各部门根据自己的理解各自为政，各行其是，这就使得犯罪嫌疑人、被告人有的被取保一次，而有的却被取保了二次、甚至于三次。这种情况不可避免地影响了法律的严肃性和统一性。
3． 执行机关无力执行，法律规定形同虚设。
刑诉法第五十一条第二款明确规定，取保候审由公安机关执行。而现实中如果是公安部门自己取保的，由取保部门自行执行倒也顺理成章，而如果是检察、法院取保的，则由公安哪个部门执行却法无明文规定，公安也无相应对口部门，况且，公安维护目前社会治安尚感警力不足，若再增加取保执行这一块，警力将更加捉襟见肘。因此，现实中，对刑事案件，法院环节基本上不主动采用取保候审，而检察院由于对职务犯罪案件侦查的需要则往往与公安达成协议，由公安委托检察院对其取保候审的犯罪嫌疑人、被告人进行执行，也就是说，检察院取保的犯罪嫌疑人、被告人仍然由检察院自己执行了。
4．被取保人自身素质不高，保证金的交纳、保证人的保证无法阻止其逃跑。
在我国目前的情况下，有大量的刑事案件是由外来流动人口作案形成的，这些人自身文化素养低下，法治观念薄弱，对取保候审这一强制措施理解不透，认为不被羁押便是没事，往往在被取保后一跑了之。现实中，虽然司法机关在对犯罪嫌疑人、被告人取保时也要求其交纳保证金或提供保证人，但由于交纳的保证金数额低，犯罪嫌疑人、被告人常常放弃保证金，选择逃跑；或者是根本无力交纳保证金而采用人保方式，其提供的保证人又往往与其同样素质低下，法治观念薄弱，根本无法保证其随传随到，接受审判。在这种情况下，司法机关为了保证诉讼的顺利进行，不得不采用了对外来流动人口犯罪的够罪即捕的羁押方式，应该说也有其现实合理的一面。要知道，追捕逃犯的费用是远远大于羁押的费用的，司法机关不可能为了一个刚刚构成犯罪的外来流动人口的逃脱而兴师动众的追捕，但若任其逃脱又不利于社会的稳定和法律尊严的维护。而对于当地长住固定人口犯罪后取保候审的，由于通常采用人保方式，而对保证人又无适当的约束方法，至使犯罪嫌疑人脱逃后，案件只能不了了之。笔者在以前办案过程中就曾遇到这种情况：一个女孩子因涉嫌诈骗被公安机关取保候审了，因是本地人，就采用了人保方式，让其父亲作了她的保证人，但不久，她就跑掉了，去向不明，问她父亲，她父亲却说他根本管不住她，案件到了检察环节，因犯罪嫌疑人不到案只能搁置，这就给我们的司法工作带来了极大的被动。因此，以后再有如此情况，公安便小心谨慎，不敢轻易取保了。
纵然有几上种种原因使实践中司法机关普遍地采用了审前羁押而不是取保候审，但并不说明审前羁押就是完全合理合法的，我们可以看到，现实中超期羁押情况的发生，可捕可不捕的被逮捕，与我国参加的保护人权公约精神是相违背的，在尊重人权，保障人权已成为国际潮流的今天，我们该如何解决这个问题呢？笔者以为：
1． 借鉴国外的保释法，完善取保候审制度。
早在1679年，英国的《人身保护法》就规定了请求准许保释是被羁押人一种权力。保释制度的形成有两条重要的理论基础：一是任何人均享有自由权，哪怕存在犯罪嫌疑，也应尽量保证人在社会生活中的自由。二是无罪推定原则。任何人在未经判决有罪以前都是无罪的，都应享有自由的权利。（注）保释制度目前已为许多国家所采用，并已建立了一整套完善的制度，我们完全可以采用拿来主义，吸收其中适合我国国情的精华，修改完善我国的取保候审制度，制定出取保候审的细则，使各部门在操作中有法可依。
2． 设立专门机构，加强对被取保人的执行。
刑诉法规定取保候审由公安机关执行，而目前公安部门内部并无与之相对应的机构设置，使刑诉法的规定流于形式。因此，笔者建议在公安内部设立专门科室，管理被取保人员，以保证其随传随到，接受审判。同时，由该机构实行对保证人的管理，使他们能自觉、忠实地履行自己的保证责任。
3． 按涉案比例确定保证金数额。
目前司法解释规定，保证金最低为1000元人民币，对具体案件并无具体规定，以至有的案件因保证金收取过少，使被取保人不惜放弃保证金而逃跑，而另外有的案件却因犯罪嫌疑人、被告人无力交纳保证金而无法取保。鉴于这种情况，笔者以为，对保证金的收取可根据犯罪嫌疑人的涉案数额来决定，以向犯罪嫌疑人收取其涉案金额的2——5倍为宜，使犯罪嫌疑人足以因为放弃保证金而心痛，以达到使其想跑而不愿跑、不能跑的目的。
4． 加大保证人责任，改变目前保证人取而不保的状态。
笔者以为，目前取保候审中取而不保状态的存在与保证人责任不明有很大的关系。在制定取保候审细则时，应着重明确保证人的责任，明确被保人一旦逃跑保证人所应受的处罚，比如说罚款，比如说要求其必须从事多少的社区服务等等。同时规定对保证人进行监督的机构，以促使保证人充分履行自己的职责。
5． 取保候审的决定权归于一个机构，改变目前政出多门的状况。
目前公检法三家均有取保候审的决定权，而法律对取保条件的适用规定又很庞统，这就势必产生对取保候审认识的不一致，以至造成社会上对取保候审认识的思想上的混乱。况且，公安的自己取保自己执行也违背法律的相互监督、相互制衡的要求。因此，笔者认为，应将取保候审决定权归于法院，在需要对犯罪嫌疑人、被告人取保时，由公安或检察提出意见，由法院审查决定，这样也有利于与法院的审判权相统一。
注：浅谈我国取保候审制度的完善 作者 王叙
孙 秀 敏
2004．03．11
沈阳市实施《中华人民共和国防汛条例》细则
辽宁省沈阳市人民政府
沈阳市人民政府令
（第十九号）
《沈阳市实施〈中华人民共和国防汛条例〉细则》，业经市政府第十八次常务会议通过，现予发布，自发布之日起施行。
１９９８年９月２８日
沈阳市实施《中华人民共和国防汛条例》细则
第一章 总则
第一条 为切实做好防汛工作，保障人民生命财产安全和国民经济建设的顺利进行，根据《中华人民共和国防汛条例》，结合我市实际情况，制定本细则。
第二条 防汛是指人民群众有组织地进行防洪抗洪和排涝抗御水患灾害的活动。
第三条 在我市境内开展防汛工作，必须遵守本细则。
第四条 防汛工作实行“安全第一，常备不懈，以防为主，全力抢险”的方针；遵循下级服从上级，局部利益服从全局利益和团结协作的原则。
第五条 防汛工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥下的地区和部门分工制，有关部门的岗位责任制。
第六条 我市境内的单位和个人都有参加防汛抢险的义务。
中国人民解放军和武装警察部队是防汛抢险的重要力量。
第七条 全市境内河流及防汛工程的分级管理：
（一）辽河、浑河、柳河、绕阳河由省管理；蒲河、养息牧河、秀水河、北沙河由市管理；小型河流由所在区、县（市）或乡镇管理。
（二）棋盘山水库由市管理；其余中型水库及小型水库由所在区、县（市）或乡镇管理。
（三）排涝工程由所在区、县（市）或乡镇管理。
第八条 全市每年６月１日至９月２０日为汛期；７月２０日至８月２０日为主汛期；发生大的洪涝灾害抗洪抢险期间为紧急防汛期。
第二章 防汛组织
第九条 市人民政府设立市防汛指挥部，统一领导和指挥全市的防汛工作。防汛办公室设在市水利局，其主要职责是：
（一）贯彻落实国家、省有关防汛工作的法律、法规和方针政策，执行上级有关命令；
（二）制定市度汛方案，审批有关单位度汛方案，负责监督检查度汛方案落实；
（三）掌握、传递汛情，发布特大暴雨和洪水预报及抗洪抢险警报；
（四）下达抗洪命令，组织指挥抗洪抢险工作；
（五）负责市管水库及直接控制的拦河闸的正常调度；
（六）建立、完善防汛专用指挥系统，提高防汛管理决策的现代化水平，保证防汛通信联络畅通；
（七）负责向有关部门和当地驻军介绍度汛方案，通报防汛情况；
（八）提出遇险河流、水库的抢险方案，进行抢险技术指导；
（九）制定市级防汛经费的使用计划，经财政部门核定后，组织落实；
（十）负责市级防汛物资的储备、管理、调拨，防汛车辆的调度，汛后物资、设备的回收和所消耗物资的经费结算；
（十一）负责防汛日常工作。包括：掌握情况、收集资料、组织研究、鉴定及推广防汛科技成果；开展防汛宣传教育，负责防汛保密工作，进行防汛工作总结等。
第十条 各区、县（市）设立防汛指挥部，在市防汛指挥部和同级政府的领导下，全面负责，统一指挥本地区的防汛工作。办事机构设在区、县（市）水利局。
第十一条 有防汛任务的乡镇汛期设防汛指挥机构，在上级防汛指挥部和同级政府领导下，组织落实各项防汛工作。
第十二条 市城市建成区设城市防汛指挥部，在市防汛指挥部领导下，负责城区内防汛的组织指挥工作。办事机构设在市城建局。
第十三条 易受洪涝灾害威胁的行业和工矿企业及有防汛任务的部门，汛期建立防汛组织，在所在地防汛指挥部的统一领导下，负责做好本行业、本部门的防汛及相应的防汛保障工作。
第十四条 防洪、排涝等水利工程管理单位，汛期建立相应的防汛组织，在有管辖权的防汛指挥部领导下，加强对所辖工程设施的维护管理，保证安全运行，并组织和参加抗洪抢险工作。
第三章 防汛准备
第十五条 汛前，市、区、县（市）防汛指挥部要根据流域综合规划，防洪工程实际情况和上级规定的防洪标准，制定度汛方案。主要内容：
（一）对汛期天气、水文情况的分析预测；
（二）主要河流的防洪标准；
（三）水库、水闸、排涝工程汛期调度运用计划；
（四）各种情况的处置预案；
（五）其他事项。
第十六条 市度汛方案，由市防汛指挥部办公室制定，市防汛指挥部批准，报省防汛指挥部备案；区、县（市）度汛方案，由区、县（市）防汛指挥部依照上级度汛方案和本地区实际制定，报市防汛指挥部备案。
第十七条 有防汛任务的企事业单位，应根据所在地防汛指挥部的要求，制定相应的防汛措施，报所在地政府批准。
第十八条 中小型水库及闸坝工程管理单位，制定汛期调度运用方案。棋盘山水库的调度运用方案，由市防汛指挥部批准，报省防汛指挥部备案；其余中型及小型水库、闸坝工程的调度运用方案由所在区、县（市）批准，报市防汛指挥部备案。
第十九条 需在汛期施工的水利工程，建设和施工单位必须在汛前制定安全度汛方案，报有管辖权的防汛指挥部批准。未制定安全度汛方案或安全度汛方案未被批准的工程，汛期不得施工。
第二十条 汛期前，市防汛指挥部要对全市防汛工作的思想、组织、物资、工程、通信等的准备情况和水情测报及蓄滞洪区的避险措施，进行全面检查，发现问题要采取措施及时解决。
第二十一条 汛期前，市、区、县（市）防汛指挥部要利用新闻媒体和其他手段对广大群众进行防汛动员，宣传抗洪抢险知识，特别是要对受洪涝灾害威胁严重和计划蓄滞洪区的群众进行教育，明确躲险、避险措施。
第二十二条 汛期，市、区、县（市）、乡镇及有关单位的防汛指挥部门和防洪、排涝等水利工程管理单位，要根据不同任务，分别组织防汛专业队、常备队、预备队和突击队。
（一）防汛专业队是抗洪抢险的技术骨干力量，由防洪、排涝等水利工程管理单位的有关人员组成。承担水利工程的巡查、修复、防守、抢险等任务；
（二）防汛常备队是防汛抢险的基本力量，以基干民兵为主组成，由受洪、涝灾害危胁严重的乡镇和有关企事业单位组织。承担汛期值班、重点险工险段的巡护、抢险、救护、转移等任务；
（三）防汛预备队是防汛抢险的后备力量，以民兵和青壮年为主组成，由乡镇和有关企事业单位组织，发生险情时，配合其他防汛队伍行动；
（四）防汛突击队是防汛抢险的突击力量，以基干民兵为主组成，由市和各区、县（市）防汛指挥部委托沈阳军分区和当地武装部分别组织，汛情紧张时，按军事建制集中，发生险情时，随时执行紧急抢险任务。
防汛突击队，汛前要专门组织模拟演练。
第二十三条 各区、县（市）之间在防汛过程中发生的水事纠纷，由市防汛指挥部协调解决。对市防汛指挥部提出的意见、做出的决定及采取的临时措施，有关当事方必须坚决贯彻执行。
第二十四条 防汛物资的储备实行市、区、县（市）和群众分级定额储备的原则。市级防汛物资储备所需资金，由市防汛指挥部办公室提出计划，市防汛指挥部批准，经市财政部门核定后列支；区、县（市）级防汛物资储备所需资金，由区、县（市）防汛部门提出计划，经同级财政部门核定后列支。
防汛抢险物资由其他部门代储的，储备单位要按计划做好储备工作。
有防汛任务的企事业单位和受洪水威胁地区的群众，应储备一定数量的防汛物料，并报有管辖权的防汛指挥部登记造册，以备调用。
第二十五条 汛期前，各级防汛指挥部应和当地驻军密切配合，制定度汛方案，共同做好度汛工作。
第二十六条 汛期前，各区、县（市）要组织力量对管辖范围内的水毁工程进行修复；对险工险段进行抢修加固；对影响行洪的障碍进行清除（关于河道清障和对壅水、阻水严重的桥梁、引道等跨河工程设施的拆除，按照《沈阳市河道管理办法》执行）。
第四章 防汛与抢险
第二十七条 汛期，防汛指挥部的工作人员必须遵守各项规章制度，坚守岗位，要及时了解、掌握汛情，适时提出处置各种情况的建议报告，并按度汛方案和防洪工程调度运用方案对防洪工程的运用进行调度。
第二十八条 汛期，水文站、雨量站要及时准确地向各级防汛指挥部提供水文信息；气象部门要向各级防汛指挥部提供天气预报和实时气象信息。
第二十九条 当水库、河流的水情达到保证水位时，由市或区、县（市）防汛指挥部发布洪水预报；当防洪工程设施发生险情时，由市或区、县（市）防汛指挥部发布洪水警报；情况紧急时，市或区、县（市）防汛指挥部可宣布全市、区、县（市）或局部地区进入紧急状态，并立即向上级防汛指挥部报告。
第三十条 汛期，防洪、排涝等水利工程管理单位，必须定时对工程安全情况进行巡查，发现险情要及时向上级主管部门报告。发现重大险情，要在立即进行处置的同时，向市防汛指挥部报告。
第三十一条 汛期，公路、铁路、民航等交通运输部门应及时运送防汛物资和抢险人员；电力部门要全力保证防汛用电，对防洪工程电力设施的安装、改造要优先安排。
第三十二条 汛期，邮政电信部门必须保证汛情和防汛指令的及时、准确传递。紧急防汛期，电视、广播、公路、铁路、公安、地震、人防、卫生防疫等部门的通信设施要畅通无阻积极为防汛抢险服务。
第三十三条 主汛期，新闻单位要根据防汛指挥部提供的汛情，及时向公众发布防汛信息。
第三十四条 紧急防汛期，我市境内所有单位和个人，必须听从市防汛指挥部的指挥，承担防汛指挥部分配的抗洪抢险任务。
第三十五条 紧急防汛期，防汛指挥部有权根据抢险需要，调集管辖范围内的物资、设备、交通运输工具和人力，用于抗洪抢险。
因抢险需要取土占地，砍伐林木，清除阻水障碍物时，任何单位和个人不得阻拦。
抢险结束后，防汛指挥部要及时归还调用设备、交通工具，对损坏的要给予适当的补偿；对未办理占用土地、砍伐林木等手续的要依法补办有关手续。
第三十六条 紧急防汛期，公安部门要加强对防洪工程和灾区的治安保卫工作，必要时要依法实行交通管制和戒严。
第三十七条 汛期，执行防汛任务的车辆可优先通行，任何单位和个人不得阻拦，不得向其征收过路（桥）费。
第三十八条 发生特大洪水时，任何单位和个人不得违抗市防汛指挥部下达的分洪、滞洪命令。当分洪、滞洪命令的执行受到阻拦和拖延时，有管辖权的防汛指挥部有权组织强行实施。
第五章 防汛经费
第三十九条 防汛经费，按照分级负担，分级管理的原则，分别列入市、区、县（市）财政预算。
第四十条 由市防汛指挥部统一组织的抗洪抢险行动，经费由市防汛指挥部承担；由区、县（市）以及各行业、各部门组织的抗洪抢险行动，经费由组织单位承担。
第四十一条 各项防汛经费必须按规定用途专款专用，不得挤占或挪用。
第六章 善后工作
第四十二条 在发生洪涝灾害的地区，物资、粮食、商业、供销、农业、交通等部门，要做好救灾物资的供应和运输工作；民政、卫生、教育部门要做好群众的生活供给、卫生防疫、学校复课以及恢复生产等工作；水利、电力、邮电、公路、铁路等部门要做好所管范围内的水毁工程的修复工作。
第四十三条 洪涝灾害发生后，市、区、县（市）防汛指挥部和受灾单位必须如实统计、上报有关情况，任何单位和个人不得虚报、瞒报、伪造、篡改损失情况。
第四十四条 洪涝灾区所在地人民政府要采取各种措施组织和帮助灾区群众进行生产自救，恢复和发展生产。
第七章 奖励与处罚
第四十五条 有下列事迹之一的单位和个人，可由县级以上人民政府给予表彰或奖励。
（一）在抗洪抢险中，组织严密、指挥得当、防守得力，奋力抢险，出色完成任务的；
（二）坚持巡堤查险，及时发现重大险情，并采取得力措施，避免了重大损失的；
（三）在危急关头，组织群众保护国家和人民生命财产，抢救遇险群众表现突出的；
（四）为防汛调度、抗洪抢险献计献策，获得显著效益的；
（五）气象、水情测报和预报准确及时，情报传递迅速，克服困难，抢测洪水，因而减轻了重大洪水灾害的；
（六）及时供应防汛物料和工具，爱护防汛器材，节约经费开支，完成防汛抢险任务成绩显著的；
（七）在救灾过程中安置灾民，救治伤员表现突出的；
（八）在防汛工作中有其他特殊贡献，成绩显著的。
第四十六条 有下列行为之一者，视情节和危害后果，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定，由有关部门处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）拒不执行经批准的度汛方案、汛期调度运用方案，或防汛指挥部防汛命令者；
（二）玩忽职守或在防汛抢险的紧急关头，临阵逃脱者；
（三）非法扒口决堤或开闸放水者；
（四）挪用、盗窃、贪污防汛或救灾钱、物者；
（五）阻碍防汛指挥机构工作人员依法执行公务者；
（六）盗窃、损毁或破坏防堤、护岸、闸坝等防汛工程设施以及水文监测、测量设施、气象测报设施、通信照明设施者；
（七）有其他破坏防汛抢险行为者。
第四十七条 对破坏防洪工程设施，危害河道和水库大坝安全的行为，依照《中华人民共和国河道管理条例》和《水库大坝安全管理条例》的有关规定予以处罚。
第四十八条 当事人对行政处罚不服的，可依法申请复议或直接向人民法院起诉。
当事人逾期不申请复议或不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的机关申请人民法院强制执行；在汛期，也可由做出处罚决定的机关强制执行。
第八章 附则
第四十九条 本细则执行中的具体问题由市水利局负责解释。
第五十条 本细则自发布之日起施行。
