抚顺市城乡规划管理条例
辽宁省抚顺市人大常委会
抚顺市城乡规划管理条例
（2012年10月24日抚顺市第十四届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，2012年11月29日辽宁省第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准）
目 录
第一章 总则
第二章 城乡规划的制定及修改
第三章 建设用地规划管理
第四章 建设工程规划管理
第五章 乡村建设规划管理
第六章 监督检查
第七章 法律责任
第八章 附则
第一章 总则
第一条 为科学制定城乡规划，加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济、社会和环境协调发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《辽宁省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 在本市行政区域内制定、修改、实施和监督检查城乡规划，在规划区内从事建设活动，应当遵守本条例。
本条例所称城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划；城市规划和镇规划分为总体规划和详细规划；详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
本条例所称规划区是指城市、乡镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，应当实施规划控制的区域。规划区的具体范围由市、县、乡（镇）人民政府在组织编制城乡规划时，根据城乡经济社会发展水平和城乡统筹发展需要划定。
第三条 市城乡规划主管部门负责本市城乡规划管理工作。
县城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
乡（镇）人民政府依法做好本行政区域内的城乡规划工作。
市、县相关部门按照各自职责共同做好城乡规划工作。
第四条 市、县人民政府应当设立规划委员会，研究审议城乡规划的重大事项。规划委员会的组成形式、议事制度等由设立规划委员会的同级人民政府制定。
第五条 制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、保护生态、节约土地、集约发展、先规划后建设和先地下后地上的原则，突出地方和民族特色，并与土地利用总体规划相衔接。
第六条 不符合法定条件和未经法定程序，任何组织、单位和个人不得擅自改变城乡规划。
第七条 各级人民政府应当将城乡规划编制和管理经费纳入财政预算。
第二章 城乡规划的制定及修改
第八条 编制城市总体规划、镇总体规划，应当将规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾、人民防空等作为强制性内容。
编制控制性详细规划，应当将地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施、公共服务设施和历史文化保护区建设控制指标等作为强制性内容。
编制修建性详细规划应当符合控制性详细规划。
第九条 城乡规划按照下列规定组织编制和审批：
（一）市城市总体规划由市人民政府组织编制，经市人民代表大会常务委员会审议和省人民政府审查同意后，报国务院批准。
（二）县人民政府所在地的镇和省人民政府确定的镇的总体规划由县人民政府组织编制，经县人民代表大会常务委员会依法审议后报市人民政府批准，同时报省城乡规划主管部门备案。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，经本级人民代表大会审议后，报上一级人民政府批准。
（三）乡规划由乡人民政府组织编制，经本级人民代表大会审议后，报上一级人民政府批准。
（四）村庄规划由所在地的乡（镇）人民政府组织编制，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，报上一级人民政府批准。
（五）分区规划由市城乡规划主管部门会同各区人民政府组织编制，经市人民政府批准后报市人民代表大会常务委员会和省人民政府备案。
（六）城市控制性详细规划由市城乡规划主管部门组织编制，经市人民政府批准后，报市人民代表大会常务委员会和省人民政府备案。县人民政府所在地镇的控制性详细规划由县城乡规划主管部门组织编制，经县人民政府批准后，报县人民代表大会常务委员会和市人民政府备案。其他镇的控制性详细规划由镇人民政府组织编制，报县人民政府批准。区属镇的控制性详细规划，由镇人民政府组织编制，经区人民政府和市城乡规划主管部门审查后，报市人民政府批准。
（七）专项规划由有关管理部门会同城乡规划主管部门组织编制，经同级城乡规划主管部门审查后，报同级人民政府批准。
（八）历史文化名城、名镇（村）专门的详细规划由市、县人民政府组织编制，报省人民政府批准；历史文化街区专门的详细规划由市、县人民政府组织编制，经省城乡规划主管部门审查后，报省人民政府批准。
（九）采煤沉陷区专项治理规划，由采煤沉陷管理部门会同市城乡规划主管部门和所在地区人民政府组织编制，报市人民政府批准。
（十）地质灾害影响区专项治理规划由市土地管理部门会同市城乡规划主管部门组织编制，报市人民政府批准。
（十一）近期建设规划由市、县、镇人民政府组织编制。
（十二）城乡规划主管部门、乡（镇）人民政府组织编制的修建性详细规划和城市设计，分别报上一级人民政府审定。
第十条 有下列情形之一的，组织编制机关可以按照规定的权限和程序修改城市总体规划、镇总体规划：
（一）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；
（二）行政区划调整确需修改的；
（三）因国务院、省人民政府批准重大建设工程确需修改规划的；
（四）经评估确需修改规划的；
（五）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。
第十一条 有下列情形之一的，城乡规划组织编制机关可以按照规定的权限和程序修改近期建设规划、控制性详细规划：
（一）总体规划修改后，需要修改的；
（二）重大建设项目选址影响规划用地功能与布局的；
（三）法律、法规规定的其他情形。
第十二条 修改后的城乡规划审批，依照本条例第九条的规定执行。
第三章 建设用地规划管理
第十三条 按照国家规定，以划拨方式获得国有土地使用权需要核发选址意见书的，建设单位应当持以下材料向城乡规划主管部门申请办理建设项目选址意见书：
（一）申请书；
（二）建设单位法人证明文件；
（三）建设项目选址方案有关图件；
（四）法律、法规规定的其他材料。
城乡规划主管部门自受理申请之日起20个工作日内审查完毕，对符合城乡规划的，核发选址意见书；对不符合城乡规划的，不予核发，告知申请人并书面说明理由。
第十四条 因建设项目规划选址需要调整城乡规划的，应当先依法调整城乡规划后再核发建设项目选址意见书。
取得选址意见书的建设项目，在有效期内需要对选址意见书所规定的内容进行调整或者变更的，应当经原核发机关批准。
第十五条 以划拨方式获得国有土地使用权的建设项目，在办理划拨土地批准手续前，建设单位应当持下列材料向城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证：
（一）申请书；
（二）建设项目选址意见书；
（三）有关部门批准、核准、备案文件；
（四）建设项目土地预审文件；
（五）法律、法规规定的其他材料。
属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明；可能影响居住建筑和长日照建筑采光的，应当同时提供日照影响分析报告。
城乡规划主管部门应当自受理之日起20个工作日内审查完毕。对符合要求的，核发建设用地规划许可证；对不符合要求的，不予核发的，告知申请人并书面说明理由。
第十六条 以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，在国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划确定规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
规划条件中应当明确出让地块的位置、规划用地使用性质、规划用地面积、容积率、绿地率、建筑高度、建筑密度以及需要配置的基础设施和公共服务设施等，同时划定建筑控制线等各类规划控制线。
第十七条 国有土地使用权划拨或者出让后，任何单位和个人都不得擅自更改容积率。确需更改的，应当符合下列条件之一：
（一）因城市、镇总体规划修改造成地块建设条件变化的；
（二）因重要基础设施、公益性公共服务设施建设和公共安全设施建设需要，导致已划拨或者出让地块的大小及相关建设条件发生变化的；
（三）国家和省、市的有关政策发生变化的；
（四）法律、法规规定的其他条件。
第十八条 符合容积率变更条件，需要更改容积率的，应当按下列程序进行：
（一）建设单位或者个人向城乡规划主管部门提出书面申请并说明变更的理由；
（二）城乡规划主管部门组织专家对调整的必要性和规划方案的合理性进行论证；
（三）采用多种形式征求利害关系人的意见，并在媒体和现场进行公示，公示时间不少于30日；
（四）经专家论证、征求利害关系人的意见后，城乡规划主管部门依法提出容积率调整建议并附论证、公示、听证等相关材料报市、县人民政府批准；
（五）经市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批，并及时将依法变更后的规划条件抄告同级土地主管部门。
第十九条 建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，应当向城乡规划主管部门提出申请。
以划拨、出让方式提供国有土地使用权的建设项目，因公共安全、历史、自然文化遗产或者生态环境保护、地质灾害或者国家、省、市重点工程实施等原因确需修改规划条件的，由建设单位提出书面申请，城乡规划主管部门依法审查同意后重新出具规划条件。涉及变更容积率的，按照本条例第十七条、第十八条的规定执行。
由于规划条件修改对利害关系人造成不利影响的，城乡规划主管部门应当征求利害关系人的意见。因修改规划条件给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
第二十条 以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位或者个人应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。
城乡规划主管部门应当自受理之日起20个工作日内审查完毕。对符合要求的，核发建设用地规划许可证；对不符合要求的，告知申请人并书面说明理由。
城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。
第二十一条 在城市、镇规划区内需要临时建设用地的，建设单位或者个人经城乡规划主管部门审查同意后，到土地主管部门办理临时用地审批手续。
临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，城乡规划主管部门不得批准。
第四章 建设工程规划管理
第二十二条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当持以下材料向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证：
（一）申请书；
（二）建设用地规划许可证；
（三）土地批复文件；
（四）消防审核意见；
（五）经审查的建设工程设计方案以及总平面图；
（六）单体工程各层平面图、立面图和剖面图；
（七）法律、法规规定的其他材料。
申请人提交的材料齐全，城乡规划主管部门依据控制性详细规划和规划设计条件，在20个工作日内审查完毕；对符合条件的，核发建设工程规划许可证；对不符合条件的，告知申请人并书面说明理由。
不需要使用专有土地的地下管线、架空线路和其他构筑物，经土地使用权人书面同意，可不提交使用土地的有关证明文件。
第二十三条 经审定的修建性详细规划或者建设工程设计方案应当作为建设工程规划许可证的附件。
城乡规划主管部门应当将审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图或者有特殊规划要求的建筑单体设计方案，自审定之日起20日内依法予以公布，涉及保密内容的除外。
第二十四条 新建、扩建、改建的建筑物毗邻各类规划控制线的，应当按照法律、法规和国家标准、技术规范的规定退让规划控制线。
第二十五条 地下空间的开发利用应当符合城市地下空间开发利用规划。
附着地面建筑进行地下工程建设的，应当随地面建筑一并向城乡规划主管部门申请办理规划许可手续。地上建筑物附属的地下建筑物、构筑物建设范围不得超出其用地界线，并依法退让各类规划控制线。
独立开发的地下交通、商业、仓储、能源、通讯、管线、人防工程等设施应当持有关批准文件、技术资料，依法向城乡规划主管部门申请办理规划许可手续。
第二十六条 住宅区和公共建设项目应当按照城乡规划要求配建机动车停车场位。
第二十七条 在历史文化名城、名镇（村）、街区保护规划范围内，进行新建、改建和修缮的，应当符合历史文化名城、名镇（村）、街区专门的详细规划。
毗邻历史文化名城、名镇（村）、街区的建设项目，城乡规划主管部门在核发建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证前，应当征求文物主管部门的意见。
第二十八条 建设项目规划应当满足防洪安全需要。城乡规划主管部门在办理涉及防洪、水利设施的建设项目规划审批前，应当征求水行政主管部门的意见。
第二十九条 单独建设建筑小品、城市雕塑的，建设单位应当持土地使用权证书、现状地形图、施工图以及有关部门的批准文件等材料，向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。
第三十条 分期建设的工程项目，建设单位应当提供分期建设计划，经城乡规划行政主管部门审查同意后，可以分期申请办理建设工程规划许可证。
分期建设的工程项目应当同步配套建设相应的基础设施和公共服务设施。
第三十一条 在城市、镇规划区内进行临时建设，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理临时建设工程规划许可证。
城乡规划主管部门应当自受理之日起20个工作日内审查完毕，对符合条件的，核发临时建设工程许可证，对不符合条件的，不予核发，告知申请人并书面说明理由。
经批准的临时建设使用期限不得超过2年；期满需要延期的，应当在有效期限届满前30日内向城乡规划主管部门提出申请。城乡规划主管部门应当在受理申请之日起20个工作日内做出是否准予延期的决定。逾期未做出决定的，视为准予延期。延长期限不得超过2年，只能延长1次。临时建筑不得改变为永久性建筑。临时建设规划许可证期满，建设单位或者个人应当自行拆除；因国家建设需要，提前拆除的，应当依法给予补偿。
有下列情形之一的，城乡规划主管部门不得核发临时建设工程规划许可证：
（一）影响近期建设规划或者控制性详细规划实施的；
（二）影响交通、安全、市容或者其他公共利益的；
（三）侵占绿地、林地、广场、公共停车场等公共活动场所的；
（四）侵占电力、通讯、人防、防洪保护区域或者压占城市地下管线的；
（五）法律、法规禁止的其他情形。
第三十二条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当按照建设工程规划许可及其附件、附图的内容进行建设。确需变更的，建设单位应当向城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合规划条件的，城乡规划主管部门不得批准。
变更内容涉及建设工程设计方案总平面图修改的，城乡规划主管部门应当将建设工程设计方案的总平面图的修改方案及原因在现场予以公示，公示时间不得少于7日，并采取听证会的形式听取利害关系人的意见。
因变更内容给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
第三十三条 建筑设计单位应当按照城乡规划主管部门确定的规划条件进行设计，建筑面积不得超出规划条件确定的建筑总量，其中计入容积率的计算办法由市人民政府另行规定。
第三十四条 建设单位在建设项目的工程放线前，应当在施工现场醒目位置设置建设工程规划公示牌。公示牌应当载明以下内容：
（一）建设工程规划许可证编号及其发证机关名称；
（二）建设项目名称、建设规模以及主要指标；
（三）建设单位及其负责人；
（四）建设工程设计方案的总平面图和立面效果图；
（五）投诉、举报受理途径和单位；
（六）城乡规划主管部门要求的其他内容。
在建设工程竣工规划核实前，建设单位应当保持公示牌及其内容的完整。
第三十五条 建设工程施工完成后，建设单位或者个人应当持以下材料向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划核实：
（一）申请书；
（二）经验审的建设工程竣工图、竣工测绘报告；
（三）经批准的规划总平面图、环境规划、管网综合图各一份；
（四）建设项目选址意见书或者规划设计条件及附图、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证及附件、附图；
（五）建设工程施工放线回执；
（六）实建建筑照片；
（七）建设工程跟踪管理报告。
城乡规划主管部门应当自受理申请之日起10日内，根据规划条件、建设工程规划许可证的要求进行核实，对符合要求的，出具建设工程竣工规划核实合格证；对不符合要求的，出具整改通知书。建设单位或者个人按照整改通知书的要求整改完毕后，重新申请规划核实。
建设工程未经核实或者未通过规划核实的，建设单位不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续。
第三十六条 建设单位应当在建设工程竣工验收后6个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。需报送的竣工资料包括建设工程的批准文件、具有相应资质测绘单位出具的建设工程竣工总平面图和依法应当提供的其他图纸，并及时向城建档案管理机构移交。
第五章 乡村建设规划管理
第三十七条 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业以及农村村民住宅建设应当办理乡村建设规划许可证；在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业以及农村村民住宅建设不得占用农用地，确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续。
第三十八条 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设，建设单位或者个人应当持以下材料向城乡规划主管部门申请办理乡村建设规划许可证：
（一）建设项目相关部门审批、核准或者备案的文件；
（二）标明拟建项目用地范围的规定比例尺地形图；
（三）土地管理部门同意用地的预审意见；
（四）建设工程设计方案；
（五）有关村民委员会意见；
（六）法律、法规规定的其他材料。
第三十九条 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业的建设项目，乡村建设规划许可证按照以下程序办理：
（一）县属乡（镇）人民政府自受理建设申请之日起5个工作日内对材料齐全的，提出意见，并报县城乡规划主管部门；
（二）区属乡（镇）人民政府自受理建设申请之日起5个工作日内提出初审意见；区人民政府自接到建设申请及初审意见之日起10日内提出核查意见，并报市城乡规划主管部门；
（三）城乡规划主管部门依据乡、村庄规划对建设项目进行核查，对符合乡、村庄规划要求及国家有关规范、标准的，应当自收到建设申请及核查意见之日起20日内核发乡村建设规划许可证；对不符合乡、村庄规划要求及国家有关规范、标准的，不予核发，告知申请人并书面说明理由。
第四十条 使用空闲地和其他非农用地进行农村村民住宅建设的，按照以下程序办理乡村建设规划许可证：
（一）建房村民应当持户口簿、村民委员会意见、拟建位置以及宅基地登记证明等材料向乡（镇）人民政府提出申请；
（二）乡（镇）人民政府自收到申请材料之日起10日内审查完毕；县属乡（镇）将相关材料和审查意见一并报县城乡规划主管部门；区属乡（镇）将相关材料和审查意见一并报区人民政府，区人民政府自接到建设申请之日起10日内进行审核，将相关材料和审核意见一并报市城乡规划主管部门；
（三）城乡规划主管部门对所报建设申请自受理之日起20日内核查完毕。对符合乡、村庄规划要求的，核发乡村建设规划许可证；对不符合乡、村庄规划要求的，不予核发，告知申请人并书面说明理由。
第四十一条 使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的应当按照以下程序办理乡村建设规划许可证：
（一）建房村民持原有宅基地的证明文件、村民会议讨论通过的意见、身份证等材料向乡（镇）人民政府提出书面申请；建设2层（含2层）以上住宅的，同时提交建设项目设计方案；
（二）建设1层住宅的，乡（镇）人民政府应当自受理申请之日起10日内依据乡、村庄规划及土地利用规划进行核查，对符合规划要求的，核发乡村建设规划许可证；对不符合规划要求的，不予核发，告知申请人并书面说明理由。区属乡（镇）人民政府核发乡村建设规划许可证后10日内向区人民政府备案；
（三）建设2层（含2层）以上住宅的，县属乡（镇）人民政府初审后，报县城乡规划主管部门；区属乡（镇）人民政府初审后报区人民政府审核，由区人民政府报市城乡规划主管部门；
（四）城乡规划主管部门应当依据乡、村庄规划、土地利用规划及国家有关规范、标准进行核查，符合规划要求及国家有关规范、标准的，城乡规划主管部门应当自收到初审意见及相关材料之日起10日内核发乡村建设规划许可证；对不符合规划要求及国家有关规范、标准的，不予核发，告知申请人并书面说明理由。
第四十二条 建设单位应当按照乡村建设规划许可证要求委托有资质的测绘单位进行施工放线。建设工程基础轴线放线时，建设单位应当书面通知城乡规划主管部门。城乡规划主管部门应当自接到书面申请之日起5日内现场验线。
农村村民住宅应当按照乡村建设规划许可证要求放线，并由批准机关组织验线。
在乡、村庄规划区内建设工程竣工交付使用前，建设单位或者个人应当向原审批机关申请办理规划核实手续。原审批机关应当自受理规划核实申请之日起10日内，根据乡、村庄规划、乡村建设规划许可证的要求进行核实；对符合要求的，出具建设工程竣工规划核实通知书；对不符合要求的，出具整改通知书。建设单位或者个人按照整改通知书的要求整改完毕后，重新申请规划核实。
建设工程未经核实或者未通过规划核实的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续。
第六章 监督检查
第四十三条 各级人民政府应当向同级人民代表大会常务委员会或者乡（镇）人民代表大会报告城乡规划的编制、实施情况，并接受监督。
第四十四条 对公众利益、公共环境和历史、自然、文化遗产可能产生重大影响，或者社会争议较大的建设项目，应当报市、县人民代表大会常务委员会审议，审议意见交同级人民政府处理。
第四十五条 城乡规划实行督察员制度。市人民政府向县委派城乡规划督察员，对城乡规划管理中的下列事项进行重点督察：
（一）城乡规划法律、法规和有关政策的贯彻执行情况；
（二）城乡规划的编制、审批、实施、修改情况；
（三）重要的基础设施、公共服务设施规划选址及用地情况；
（四）历史街区、历史建筑保护、水源保护区和风景名胜区的保护情况；
（五）重大城乡规划违法行为的查处情况；
（六）社会公众反映强烈的有关城乡规划管理的其他问题。
第四十六条 城乡规划主管部门应当严格依法对城乡规划的实施情况进行监督检查，严格查处违反城乡规划行为，并将监督检查情况和处理结果依法及时公开，供公众查阅和监督。
第四十七条 城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，公告的时间不少于30日；并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。
城乡规划组织编制机关应当在城乡规划批准后及时向社会公布。法律、行政法规规定不得公开的内容除外。
第四十八条 城乡规划主管部门应当建立固定网站或者其他场所定期公布城乡规划审批、建设工程规划许可、违法建设查处情况；建立公众了解、咨询、投诉、监督城乡规划工作的平台和渠道，方便公众参与城乡规划管理。
第四十九条 任何单位和个人有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。
任何单位和个人有权向城乡规划主管部门或其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。
第五十条 县城乡规划主管部门违法作出行政许可的，市城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可；乡（镇）人民政府违法作出行政许可的，市、县城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可；因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，做出行政许可的机关应当依法给予赔偿。
第七章 法律责任
第五十一条 违反本条例第二十二条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除对规划实施影响的，限期拆除，不能拆除的，没收建设工程违法部分，无法没收建设工程违法部分的，没收违法收入，可以并处建设工程造价10%以下罚款。
有下列情形之一的，应当视为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形：
（一）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积的（计算容积率部分）；
（二）超过建设工程规划许可证确定的建筑高度的；
（三）已建成的建筑物立面与城乡规划批准的建筑物立面不一致的；
（四）侵占城市道路、消防通道、广场、公共绿地等公共设施、公共场所用地的；
（五）在已竣工验收的建设工程用地范围内或者利用建设工程擅自新建、搭建建筑物的；
（六）建设工程规划许可证规定应当拆除而逾期未拆除建筑物、构筑物的；
（七）其他无法采取措施改正消除影响的情形。
本条第一款规定的违法收入按照该建设工程的销售平均单价或者市场评估价与违法建筑面积确定。
第五十二条 违反本条例第三十一条规定，建设单位或者个人未取得临时建设规划许可证，或者未按照临时建设规划许可证的规定进行临时建设的，由城乡规划主管部门发出责令停止建设通知书，责令违法当事人自接到停止建设通知书之日起15日内自行拆除。逾期不拆除的，可以并处违法临时建设工程总造价30%以上1倍以下的罚款。临时建设超过批准期限不自行拆除的，责令违法当事人自接到拆除通知书之日起15日内自行拆除；可以并处违法临时建设工程总造价20%以上1倍以下的罚款。
第五十三条 违反本条例第三十四条规定，建设项目工程放线前，建设单位未在施工现场醒目位置设置建设工程规划公示牌的，由城乡规划主管部门责令限期改正。
第五十四条 违反本条例第三十六条规定，建设单位未在建设工程竣工验收后6个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工资料的，由城乡规划主管部门责令限期补报；逾期补报的，处1万元以上5万元以下的罚款。
第五十五条 违反本条例第三十七条规定，在镇、乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由建设工程所在地乡（镇）人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
第五十六条 城乡规划主管部门依法做出责令停止建设或者限期拆除决定后，违法当事人不停止建设或者逾期不拆除的，市、县人民政府可以责成有关部门依法采取查封施工现场、强制拆除等措施。
第五十七条 违反本条例规定，未按法定程序编制、审批、修改和实施城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第五十八条 本条例自2013年5月1日起施行。《抚顺市城市规划管理条例》同时废止。
论紧急避险中对生命的法益衡量
??由一个案例引发的对各种观点的思考
齐汇 清华大学法学院
【案例】
甲、乙、丙三人在洞穴探险中，地基崩溃，洞口堵塞，但能与外界进行通讯联系。联系结果表现，挖开洞口需要20天，但三人所携带的粮食只够生活5天。于是，甲提出，三人抽签决定输赢，二位赢者杀死输者以其肉维持生命。乙、丙表示同意。对应否付诸实行，他们征求了救助人员的意见，但没有得到答复。其后通讯中断，待第20天挖掘成功时，甲由于抽签失败而被杀，乙、丙以其肉维持了生命。
【法理分析】
上述案件实为哈佛大学的法哲学教授弗拉对英国发生的著名的里贾纳诉达德利合斯蒂芬斯（Regina v. Daudley and Stephens）一案所做的修改，原案为密里欧莱特号失事，三人在一救生船上漂泊，当他们都濒临死亡（in extermis）的时候，其中二人为了延长生命而杀死另外一人，将其肉用作充饥。他们提出一个紧急避险或强制(the defense of necessity or compulsion )的抗辩，但结果被否定了。此案中纠缠了太多复杂的因素，如我们应当如何认识紧急避险这一排除犯罪事由的本质？生命的价值是否可以量来衡量？人格的基本要素能否作为实现个人目的的手段？现实的伦理道德认识之妥当性与刑法理论的完整性是否存在着不可调和的矛盾？以抽签之方式决定生死与牺牲一个已经接近死亡的人的生命法益的行动在其内在逻辑构成、法律理念与外在法经济学价值分析中是否存在本质的区别？抑或受害的犯罪成本和加害人的犯罪收益之间是否存在较大的悬殊？以上种种问题纠结在一起，形成了一张极为错综复杂的大网，刑法学的基础理论、人类社会伦理与道德的内在要求、刑法解释学与刑法哲学在面对此问题时的不同立场观点和分析视角、人类内心世界的发展变化导致对生命与死亡等观念的变迁等等因素在其中展开了激烈的抗争。正是这些情与法，法与理的冲突与对立使得笔者内心产生了极大矛盾之间的对抗，引发了笔者的思考与探索的激情。连续几夜之辗转反侧之后，鼓起勇气执笔宣泄，以表刍荛之见。
一、对紧急避险本质的思考
在现代世界各国刑法中，普遍对紧急避险作出了明确的规定。但对于紧急避险的本质，不同的法学流派存在着不同的立场：自然法学派认为，紧急避险是自然法赋予的权利，是一个理性人将自己神圣的私权通过社会共同契约的方式让渡出一部分后，对个人生命、自由权利的捍卫，人定法不能剥夺，只能放任。功利法学派认为，紧急避险是冲突法益不能两全时的客观上不得已的措施，不存在谴责行为人的根据，不应处罚。自由意志论者认为，面对突如其来的危险，行为人往往丧失意志自由，其行为与无责任能力人行为性质相同。我国通说认为，其本质在于，当两个法益相冲突，又只能保全其中之一的紧急状态下，法律允许了保全较大的权益而牺牲较小的权益。[1]而笔者认为通说之观点是值得商榷的。首先，并不能够简单地认为保护的法益大于牺牲的法益就没有超过紧急避险的必要限度，还要看牺牲的法益是否为紧急避险所必须。[2]其次，我国刑法理论的通说带有较浓的主观主义色彩，很多地方表现出行为无价值论的基调，注重行为之恶对社会伦理观念的影响与破坏。如果从报应刑主义出发，对行为人主观恶念进行非难，则可认为紧急避险是有害的，因此，在民法上行为人对于其避险行为所造成的损害应承担侵权损害赔偿责任。而在刑法理论上，却应从社会的整体利益出发，在不得不丧失两个合法利益中的某一个利益时，不管是谁的利益，保存价值更高的利益才是理想的，正是基于对整个社会利益的考虑，紧急避险在刑法上才是完全成立的。[3]如果被保护的法益与被损害的法益之间具有同等的价值时，只能说这种避险行为没有什么实际的意义。著名法国刑法学家卡斯东•斯特法尼曾论述道：
“在发生冲突的利益之间两者价值相等时（例如两个人的生命），从社会的角度看迫不得已的违法行为可以在所不问，因为，社会并无任何利益去袒护这一生命，而轻视另一生命。有时人们也这样认为，‘迫不得已的违法行为’是一种‘超法规’的行为，刑法即不强迫人们作出牺牲，也不将英雄主义强加于人。”[4]
既然从整体上说法益并没有遭受损害，就不宜将此种类型的紧急避险认定为犯罪。在中世纪，教会与王权合一，在犯罪问题上打上了深深的宗教烙印。当时的人们认为：上帝赐予人以灵魂，灵魂是一种独立并优越于肉体的精神实体。基督教有一句格言：“行为无罪，除非内心邪恶”，法官的责任是“审判别人的良心”。奥古斯汀就明确地将犯罪原因归咎于人的恶的意志。同样我们从行为无价值论的角度，本着规范违反说也同样可以找到相同法益冲突可采用紧急避险的理由。迫不得已的违法行为之所以发生，并不是由于行为人具有反社会的性格，并不表明行为人有主观上恶的性质。因此，对行为人施加刑罚并无任何“改正”与“威慑”的实际价值，目的刑论的合理正当化依据，在此遭到阻却。综上所述，笔者赞同紧急避险的本质是避免现实危险，保护较大或者相等法益的这种观点。
二、紧急避险之刑法理论基础的探讨
紧急避险之所以被社会认可，可以从“紧急时无法律”这一古老的刑法格言中得到体现。这一格言产生于中世纪的教会法，其基本含义是：在紧急状态下，可以实施法律在通常情况下所禁止的某种行为，以免紧急状态所带来的危险。[5]德国哲学家康德认为，避险权只是一种假定的权利，而非真实的权利，并不能由此认为合法。他指出：
“所谓紧急避险权是一种假定的权利或者权限，就是当我遇到可能丧失自己生命的危险情况时，去剥夺事实上并未伤害我的另一个人的生命的权利。很明显，从权利学说的观点看，这就必定陷入矛盾。这种为了自我保存而发生暴力侵害行为，不能视为完全不该受到谴责，它只是免于惩罚而已。可是这样一种豁免的主观条件，由于奇怪的概念上的混淆，一直被法学家们视为在客观上也是合法的同义词。紧急避险的格言可以用这样一句话来表达：‘在紧急状态下没有法律’。但是，不能由于紧急避险而把错误的事情变为合法”。[6]
康德为人们展示了对于同等法益避险权的法律评价与道德评价问题，认为紧急避险行为基于公平原则不受处罚，但却没有真正解决避险权在理论上的合理性问题。德国哲学家黑格尔则从法的意义上肯定了避险权。从法而非道德上论证了避险权。黑格尔将刑法诉诸理性，认为存在即理性。其引入了法益比较原理，以生命、自由等这些更高的价值来论证避险权的合理性，认为其为生命、自由中引申出来的一种权利。黑格尔指出：
“当生命遇到极度危险而与他人合法所有权发生冲突时，它得主张紧急避险（并不是作为公平而是作为法）。因为在这种情况下，一方面定在遭到无限侵害，从而会产生整个无法状态，另一方面，只有自由的那单一的局限的定在受到侵害，因而作为法的法以及仅其所有权遭受侵害者的权利能力，同时都得到了承认。”[7]
“生命，作为各种目的的总和，具有与抽象法相对抗的权利。一人遭到生命危险而不许其自谋所以保护之道，那就等于把他至于法之外，他的生命既被剥夺，他的全部自由也就被否定了。当然有许许多多细节与保全生命有关，我们如果展望未来，那就非关涉到这些细节不可。但是唯一必要的是现在要活，至于未来的事不是绝对，而是听诸偶然的。所以只有直接现在的需要，才可能替不法行为辩护的理由，因为克制而不为这种不法行为这件事本身是一种不法，而且是最严重的不法，因为他全部否定了自由的定在。”[8]
黑格尔将关于紧急避险的思想称为冲突理论，以法益的价值差异即法益衡量为出发点，实为刑法理论在认识这一问题上的进步。
对紧急避险的法理说明一直以来学界就存在着各种不同观点之间的争议。由来已久的是违法阻却说与责任阻却说。违法阻却说的理论基础是法益衡量说，认为如果侵害法益的行为是为了救济更高或者同等价值的法益，则该行为不具有违法性。其提出了两个原理，即优越的利益原理和利益阙如的原理。而责任阻却说在法理上的根据在于责任则却，其主要理论基础为期待可能性说，这种理论表现为一句刑法格言为“法律不强人所难”，即任何人都不受不可能事件的拘束。以上两种观点的对立在于：紧急避险是否具有违法性（当然这里的法是指的刑法）。根据责任阻却说，其肯定紧急避险的违法性。违法而不处罚，仅在于因缺乏期待可能性而阻却责任。我不同这种观点。恶有恶报，善有善报是一种古老而朴素的正义观念。没有刑罚就没有犯罪，既然肯定了对紧急避险没有刑罚，就应当自然而然地否定其犯罪，而这与违法而不处罚的理论产生了矛盾。另一方面，用期待可能性的理论来分析这一问题，无法解释行为人为了他人利益而采取紧急避险的行为的免责问题，同时也无法解释行为人为了保护较小的法益而损害较大的法益时，也可能不具有期待可能性，但却不能免责的问题。因此，这种观点具有其理论上的局限性。
我认为如果将法益衡量说理解为侵害法益的行为是为了保护更高或者同等的法益，违法阻却说具有其理论的完整性与合理性。德国刑法理论通说采取两分说，即将牺牲较小法益保护更大法益的行为成为阻却违法性的紧急避险；将得以损害同等法益的行为，称为阻却责任的紧急避险。我国著名刑法学家张明楷老师将其二者称为合法的紧急避险与放任的紧急避险。[9]诚然，如果肯定损害同等法益的紧急避险包括在法益衡量说的定义之中，我认为违法阻却说在解释这一问题上是具有一定合理性的，没有必要采用两分说。但如果理论上不将损害同等法益的行为合法性纳入法益衡量说之中，则违法阻却说的理论在解释为了保护相同法益而紧急避险时，就会遭到阻却。综上所述，我认为紧急避险是一种违法阻却情形，也是一种正当化事由。这种正当性并非基于对行为人道德的评价，而是基于紧急状态下行为特殊性的一种法律评价。基于本文对法益衡量之本质的理解，即包括紧急避险行为是为了救济更高或者同等价值法益，我比较赞同违法阻却说。
三、能否牺牲一个人的生命来保护其他人的生命？
不同国家的学者们提出了各自的观点，意大利学者杜里奥•帕多瓦尼、法国学者卡斯东•斯特法尼[10]、日本学者平野龙一等在此问题上持肯定的态度，他们认为生命在法律面前的价值是平等的，用牺牲等价的生命来保全自己的生命，是违法阻却的事由，此行为不具有违法性。德国学者汉斯•海因里希•耶赛克、托马斯•魏根特、日本学者木村龟二和阿部纯二等持反对的观点，他们认为：
“任何法益均可因紧急避险的介入而做出牺牲。唯有相关人的生命属于例外，因为，人的生命价值是不存在差别的。在数人的生命共同面临危险，以及以牺牲一人来挽救多人，无不同样如此。”[11]
“生命、身体是人格的基本要素，其本质是不可能用任何尺度进行互相比较的，与此同时，社会生活是基于这样的人格者的结合而成立的，尊重保护人格是法秩序的基本要求，而且，在任何意义上都不允许将人格作为实现自己目的的手段，这是法的本质立场。”[12]
同时我国的通说因采取紧急避险必须救济价值更大的法益，因此为了保全自己的健康或生命而牺牲他人的生命，都属于避险过当的行为。[13]
美国联邦第七巡回区上诉法院法官兼芝加哥大学法学院教授理查德•A•波斯纳(Richard A.Posner)从法经济学分析的角度对于此问题进行了较功利化的分析，他说：
“即使在通常意义上达德利和斯蒂芬斯一案中的交易成本不是很高，大部分人也还认为在某种意义上应有一个人献出自己的生命以使其他人继续生存从而增加社会福利。如果可以证明出航前船员们同意在挽救其他人所必要的条件下由最虚弱者作出牺牲，那么在协议不得不被实施的情况下就将存在允许紧急避险抗辩的经济学理由。”[14]
但是，如果像本案中所阐述的那样，行为人采取抽签的方式，来决定由谁来作出牺牲。以传统的法理念我们自然会认为这是最公平的方式。因为持肯定说的学者们大都认为人的生命的价值是相等的，无论贫富、长幼、男女、长相的好坏。抽签是通过合意，大家在这种极度危险的情况下共同让度自己基本权利后，所形成的契约。这种方式可以避免处在危难中的人们相互残杀，直到有一方死亡为止的野蛮的局面出现，最终可能导致两败俱伤。我国著名法理学家江山老师在其著作中写道：
“在远古社会，当交易是必须的时候，当利益冲突的两方势均力敌的时候，当人们凭经验得知与其相互夺杀，屠杀，流血，不如相互妥协对各自更有利的时候，契约就成了合理交易养资源的唯一出路。”[15]
