试论交通事故赔偿诉讼主体资格和责任的认定/张燕妮

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新公共服务理论的超越与困惑

魏红亮


行政变革的理论中最为引人瞩目的新贵无疑是“新公共管理”(the New Public Management)，相比教而言，它摒弃了传统政治理论的观察视角，而是从市场和经济学的角度重塑了许多行政的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发展架构。同时，必须注意到的是，以丹哈特夫妇为代表的另一些学者针对新公共管理的理论提出了自己不同的看法，并倡导“服务而非掌舵”的新公共服务理论(the New Public Service)，他们的观点在我们的服务行政研究中具有值得重视的巨大意义。
一、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃
　　1、新公共管理理论的缺陷。新公共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的“经济人”假设，政府相似于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。因此，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。一时间，“企业化政府”、“市场为本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官员使用率极高的流行词语。然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应该涵盖的基本理念。而且新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提公共服务，往往会而且在实践中公共部门与私营部门的差别，从而产生伦理上和责任上的问题。另外，在市场化过程中也出现了一些不尽人意的腐败现象。这一切，导致公平与公正问题的凸显。
新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船？”从掌控和驾驭社会的角度讲，政府过去已经做了很多，也的确发挥过积极的意义。但是对于现代社会，这种单极化的掌控结构是否还合理呢？现代社会更多意义上是一个多元化的结构，即便在公共行政领域它更多的也要体现出公民的主体性。其实公民才是一个多重的角色，他们既是公共财政的主要供给者，也是公共服务的接受者，同时也是各种生活的参与者和公共利益实现的监督者。归根到底，作为最终的授权者，他们甚至可以通过新契约的形式向民间公共组织授权，而非单独指向政府，这样就使得掌舵者的地位受到了挑战。从这个意义上讲，未来政府在许多时候的角色将不再是主导型的，只是一个非常重要的参与者，至于划桨手也不仅仅是市场这一单一结构能够完全提供的，需要有更为多元的参与力量来重构体系。
2、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：1.服务而非掌舵；2.公共利益是目标而非副产品；3.战略地思考，民主地行动；4.服务于公民而不是顾客；5.责任并不是单一的；6.重视人而不止是生产率；7.超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”
与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在: (1) 新公共服务呼吁维护公共利益，“ 当公民能够根据公共利益去行动时,社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来,并转变成一种美德和完整的存在,向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。（2） 新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为,政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的, “公民具有一种公共事务的知识,一种归属感,一种对整体的关切,一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行,就一定能获得成功。（3） 新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化,政府不再是处于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到,公共项目和公共资源并不属于他们自己,作为负责任的参与者,而不是企业家,他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者” ,将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
3、新公共服务理论需要发展和实践。新公共管理努力实现的是对一系列公共管理困境的救治，现实的问题使得关注效率的工具理性成为必要，相应的它对于追求何种最终价值却少有兴趣，也就缺乏探讨紧迫性的认知。作为一种变革和救治的视角，我们对于新公共管理的理念和方案予以很多的赞成与肯定，但是这样一种理论进步更多的是建立在技术和工具的层面，也就是我们所说的具有形式偏好性。而新公共服务则试图将管理的视角逐渐切换到对管理乃至社会发展根本价值的关注上来。资于往事，鉴于现实，我们需要在一个改革的进程中必须在二者理念中寻找一个新的平衡点。
尽管丹哈特夫妇在提供的多个项目的比较后发现，二者似乎存在着太大的差别，但是如果从动态发展的角度，形式和价值事实上必然有相契合的肌理。就如同我们认为即使在公共管理“主体缺位”时期，它也正走在根本价值的漫长回归之路上，并不能因为当时的理念多么浅显而否认那曾是形式与价值耦合的一个历史进程。新公共服务高举价值追求的大旗一方面确实很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在实践上并不能与新公共管理并驾齐驱。　　
二、新公共服务理论的困惑
　　公共行政转向倡导服务的价值和实质的正义，需要致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。这样一种理论推定的首要问题“是否可能”或者说“是否具有操作性”将如何来界定呢？事实上，通过分析，我发现有四个困惑必须予以解决才能回答其现实性。
　　第一，公民何以理性？以公民为本就意味着公共行政必须满足公民的需求并为不断发展的需求提供服务升级的义务。那么，公民的理性就显得非常必要了，这种理性包含三个层面的意思：
　　1.公民是否准确的知道自己的需求？公民其实往往最注重基础的需求，而对于可能的或者高层次的需求缺乏认知，这主要是因为需求环境、需求阶段以及需求人群的差异造成的。譬如，生活在城市的人向往乡村田园的环境，而农村居民会觉得现代化的都市生活更好，这种需求的“围城”困境并不意味着绝对的需要，而是阶段性的比较和补差心理。所以公民的需求总是表达不充分或者时效多变的，寻求一种明确的认知似乎目前还不可能。
　　2.公民是否能够充分地表达自己的需求？即使公民完全知道自己的需求，那他们能清楚无误地传递给供给方吗？答案是否定的。公民的表达取决于三个因素：a.公民表达的能力，这一点是因人而异的，最好的表达能力者能否最清楚的表达尚有疑问，何况千差万别的公民群体。b.公民的表达意愿，公民的表达意愿是受个体情绪影响很大的，不同心理素质和个性的人对表达的见解是不径相同的。c.表达的成本，这一点其实也很关键，如果公民感觉到对话的成本高于收益或者担心投入沉没的话就会放弃许多表达的机会。
　　3.公民认为自己的需求得到满足了么？公民的评价体系同样体现出迥异性，即使是同等同质的服务对于不同的客体而言满足程度也是截然不同的，这种困境时常出现，使得服务方不知所措，也往往影响公平性和制度化。
　　所以，就现实而言，差别的公民个体理性层次不同，作为全体考察时则更加具有不确定性，所以只能称之为有限理性的集合。
　　第二，政府何以令人满意？作为服务供给者的身份，如何让公民满意是一个很大的难题。作为权力和权利主体的公民在接受服务的时候对于政府不能是感恩或者宽容的感情，他们通常应当思考这样几个问题：
　　1.政府是全心全意为我们考虑的吗？政府的人员是由一般的公民担任的，他们具有双重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必须通过本职工作来实现政府的服务。这个特殊群体的集合是不是会带来政府的人格化以及利益集团化？他们考虑服务的基点还能保持公正吗？还有可能在冲突的区域依然保持价值的中立吗？以上的担心不是多虑的，既往的“经济人”假说事实上更加增添了这方面的不确定感。
　　2.政府能提供尽可能多和好的服务吗？这个问题直接与服务的意愿和政府的能力有关：从意愿的角度，政府在获得充分的授权后，必须有兑现契约的实际行动和完善服务的创新精神，还必须保障能够落实到制度化的设计上而不是可有可无的随意性安排；从能力的角度，政府在具体的行政中应当表现出足够的驾驭本职的素质并且有令人信服的实践来进行经常性的校验；这个问题实质上还与政府对公民需求的认可有密切的关系，公民表达的所有需求得到了多大程度的回应、是否带来了未来服务升级的承诺和预期等都是现有较松散公民社会的结构所不能把握的。
　　3.政府是值得信任和不可替代的吗？既然服务是公民对政府的根本定位，那么政府目前所发挥的功能都是不可替代的吗？在某一种公共产品的提供上，我们有理由相信这已经是最好的可能吗？现实中，多元的社会和多元的结构已经提供了选择的其它可能，政府如果不能证明它还有必要居于主导，就必须放弃过去获得的授权合同，主动退出，但是政府这种自觉的行动常常是缺乏压力和动力的。
所以，政府总是很难令人满意的，改革甚至重塑就成为经常性的工作。
　　第三，政府和公民何以达成共同的核心价值？作为追求理念的“生产力”与“效率”、“民主”与“正义”、“安全”与“福利”等在社会认知上有着不同的理解和偏好，公民群体通常不可能达成一致的认识，政府在各个阶段也会有不同的解读。问题还在于作为被授权的服务主体——政府——在多大程度上可以对社会价值的统一发挥影响，又有多大的能力去整合各方开展统一的行动，而且保证不虢夺侵犯公民的权力。另一个方面，公民作为权力的主体为何要去认同某种共同的价值，那些个体和群体多元化的价值之间又如何来保持融合和平衡冲突？我们会发现关于价值的争论实际上归结到最后就是公民与政府关系的根本性基础——合法性认同，公共服务的行政变革不能是停留在技术修补层面的运动，而应该是具有划时代意义的全方位重构和超越。
　　第四，公共服务是现在还是未来？基于上述的分析，我们发现在建构服务行政的事实与价值取向上还存在着很大的差距，尤其是在面对既往的弊端和危机时，形式的修正需要更显得迫切，而对于理念的刻意追求反而显得不合时宜，
那么服务的理论是不是太过超前或者部分地超越了我们的时代而应当被视为未来的理想呢？回答这个问题对于目前指导理论的建设性是不可延缓的，无论是新公共管理还是新公共服务都无法回避。
三、结论
　　公共服务推定的困惑不是否定了公共服务理论的可能，而是对公共服务必须解决的理论层面提出了建构的基本内容。一种公共服务理论的建立，必须围绕上述的问题展开探讨，任何理论倘使不能解开上述的困惑，那就恐怕还是会“混淆了规范与描述”，难以提供出“一个令人心悦诚服的替代性方案”。历史上的政府形态对于社会发展而言至少已经扮演过两个角色，一个是大包大揽的全面干预者，就像我们在大多数历史时期看到的统治管理形态，另一个是的市场主义和自由主义者强烈要求的“守夜人”角色或者弱势政府。事实上，作为权力本体的公民们真的需要做出非此即彼的选择吗？当然不是，新公共服务理论实际上也呼唤了新意义上的政府重塑工程。首先，我们需要一个向上仰视我们的政府，他们必须记录下我们所能给予的权力、坚决保留的权力和禁止行使的行政权力，并确定法律去保障它们；其次，我们需要一个热心了解我们需求的政府，他们应该划分出必须提供的、尽可能提供的和由第三方更好提供的不同需求层次，然后努力去达成这样的供给；最终，我们需要一个全心全意服务于我们的政府，他们以尊重人的个性、确认人的价值、推进人的发展为使命。因何而服务?归结到一句话就是“民主的政府是为他们的公共服务而存在。”我们所需要的也正是一个服务性的新型政府。
　　
参考文献：
1. [美]戴维•奥斯本.《改革政府》，上海译文出版社，1996
2. [美]罗伯特•B•丹哈特、珍妮特•V•丹哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务而非掌舵》，中国人民大学出版社，2004
3. 丁煌．《服务型政府的理论澄清》，中国行政管理，2004 年第11 期
4. 丁煌．《政府的职责:“服务”而非“掌舵”》，中国人民大学学报，2004年第6期
5. 辛传海．《公共服务:是“顾客主权”还是“公民主权”》，云南行政学院学报，2004第2期
6. 夏书章.《公共服务（夏老漫谈）》，中国行政管理，2003年第3期
7. 王丽莉、田凯新．《公共服务:对新公共管理的批判与超越》，中国人民大学学报，2004 年第5 期

吉林省人民政府


吉政令第148号


《吉林省销售和使用车用乙醇汽油暂行规定》已经2003年7月10日省政府第5次常务会议通过，现于公布，自2003年8月10日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省长　洪虎
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2003年7月21日

　
吉林省销售和使用车用乙醇汽油暂行规定

　　第一条 为了节约石油资源,减少汽车尾气对环境的污染,实现建设生态省的目标,根据有关法律、法规的规定,结合本省实际,制定本规定。

　　第二条 本规定所称车用乙醇汽油,是指符合国家标准(GB18351？D2001),用变性燃料乙醇和普通汽油按一定比例调配后形成的乙醇含量在10%(V/V)的新型清洁环保燃料。

　　第三条 在本省行政区域内调配、销售、使用(含汽车和摩托车使用)普通汽油、车用乙醇汽油的单位和个人,均需遵守本规定。

　　第四条 推广使用车用乙醇汽油应当坚持统一和便民的原则。实行封闭运行、全程服务、规范操作、政策鼓励。注重环保效益、经济效益和社会效益的统一。

　　第五条 各级政府应当加强领导、制定方案,采取切实可行的措施,保证车用乙醇汽油的调配、销售和使用工作的落实。

　　各地都应成立由经贸工作主管部门牵头、有关部门参加的推广使用车用乙醇汽油领导小组及办公室,掌握销售、使用车用乙醇汽油的进程,协调和解决销售、使用车用乙醇汽油中的相关问题。经贸工作主管部门负责对加油站按照标准进行设备改造的指导,并会同有关部门对加油站出售的汽油中乙醇成份含量进行检测,对不符合环保要求的行为进行监督。

　　省发展计划部门负责全省各地设置车用乙醇汽油调配中心的规划和建设的指导与验收。

　　质量技术监督部门负责对变性燃料乙醇、普通汽油和车用乙醇汽油的质量、计量进行管理与监督。

　　公安消防部门负责制定调配、销售和使用车用乙醇汽油的安全规定、事故防范措施,并进行指导、监督检查。

　　环保部门会同公安交警部门负责对在用机动车尾气排放情况进行抽查,并进行指导和监督。

　　交通部门负责制定车辆油箱、油路清洗规范和清洗汽车维修企业的审查及清洗质量的监督管理;协调处理清洗纠纷;省交通部门负责在省界公路入口处设立“车用乙醇汽油使用区、不销售普通汽油”的告知标示牌。

　　工商行政管理部门负责对车用乙醇汽油调配中心和加油站的经营范围和经营方式进行监督管理,打击销售假冒伪劣车用乙醇汽油的行为。

　　物价部门负责对销售车用乙醇汽油、加油站改造、汽车清洗和更换件的价格进行核定和监督检查,及时纠正和处罚擅自提高价格的违法行为。

　　科技、石化主管部门和中石油吉林分公司负责组织地方炼油厂的工艺改造及调配实验工作,保证车用乙醇汽油的质量达到国家标准,并组织科研单位进行车用乙醇柴油的研制。

　　省财政、物价、国税、地税、公安、交通和工商行政管理部门负责制定或落实鼓励使用车用乙醇汽油的政策和措施,依法适当减免相关的税费。

　　广播、电视以及其他新闻单位应当采取多种方式和途径,宣传使用车用乙醇汽油的目的、意义,介绍使用方法和注意事项。

　　第六条 经贸工作主管部门在公安消防、环保、质量监督部门和中石油吉林分公司的配合下,制定《车用乙醇汽油加油站改造实施细则》,对加油站人员进行技术和操作规程的培训。

　　第七条 省内汽车制造企业应跟踪使用车用乙醇汽油汽车零部件的运行信息,研制生产耐醇抗溶的换代零件。

　　第八条 各市州应根据规划建立车用乙醇汽油调配中心,统一向辖区内的各加油站提供车用乙醇汽油。

　　第九条 调配中心和加油站销售的车用乙醇汽油,必须符合国家标准,严禁掺杂使假、以次充好、低标高售。

　　第十条 所有加油站必须在2003年10月17日全省普遍销售、使用车用乙醇汽油之前,改造完毕销售车用乙醇汽油的设备。

　　加油站的设备改造应当符合省制定的标准,经贸工作主管部门会同公安消防、环保、质量监督和工商部门加强指导并严格按照标准联合检查验收。

　　第十一条 行驶里程在3万公里以上的汽车,在首次加入车用乙醇汽油之前,应当到汽车维修企业对油箱、油路进行清洗,更换易受乙醇溶涨的塑料、橡胶配件,对点火时间、怠速、可燃混合气混合比进行适应性调整,避免使用中动力不足、熄火、气阻等不良反应。

　　清洗质量达到省规定的标准后,由负责清洗的汽车维修企业发给交通部门印制的车辆“清洗合格单”。

　　行驶里程不足3万公里的车辆,由交通部门发给车辆“免清洗单”。

　　第十二条 各城市交通部门应根据本地汽车数量、清洗工作时限以及消防安全的要求,会同公安消防部门推荐一批具有一、二类资质的汽车维修企业从事车辆清洗工作,并通过新闻媒体向社会公布。

　　第十三条 车辆清洗收费标准由省物价部门会同省推广使用车用乙醇汽油领导小组办公室、省交通部门制定。负责清洗工作的汽车维修企业不得降低清洗质量、提高清洗收费标准。

　　第十四条 调配车用乙醇汽油应对产品的闪点、燃点、爆炸极限等危险性能数据报送法定机构检验,调配工艺和过程应当符合消防安全规定。

　　第十五条 新建、改建和扩建调配、储运和销售车用乙醇汽油,应当符合有关消防安全的规定。未经消防安全审检或验收不合格的,不得从事车用乙醇汽油的调配、储运和销售。调配、储运和销售车用乙醇汽油的人员,需经消防安全培训合格方可上岗。作业时,必须严格遵守消防安全制度和操作规程。

　　第十六条 自本规定公布之日起,至2003年10月16日,为使用车用乙醇汽油过渡期。在过渡期内,普通汽油和车用乙醇汽油可以并存销售。自2003年10月17日起,除各地统建的调配中心外,其他任何单位和个人一律禁止购入、销售、自用不含乙醇或乙醇含量在10%以下的车用油料,只允许购入、出售、自用乙醇含量在10%、符合环保要求的车用油料(汽车、摩托车以外使用普通汽油的,由各城市调配中心提供)。

　　过渡期内加油站库存普通汽油可自行处理,也可由车用乙醇汽油调配中心按进货价格回收。

　　第十七条 车用乙醇汽油的销售价格应低于或等同于国内当日的同标号普通汽油销售价格,其最高限制指导价由省物价部门会同有关部门和单位共同制定并予以公布,任何单位和个人不得擅自提高销价。

　　第十八条 全省机关、团体和事业单位、国有及国有控股企业应当带头使用车用乙醇汽油。

　　第十九条 各地、各部门对在推广使用车用乙醇汽油工作中提供良好服务、作出突出贡献的单位和个人,应当给予表彰和奖励。

　　第二十条 过渡期后加油站和其他单位以及个人继续购入、销售、自用不含乙醇或乙醇含量在10%以下的车用油料,由公安部门配合经贸工作主管部门责令立即改正;拒不改正的,处2万元以上、3万元以下罚款;情节严重的责令整顿,直到其履行相应的义务。

　　第二十一条 调配、销售假冒伪劣车用乙醇汽油的,由质量技术监督或工商行政管理部门责令立即改正,并处2万元以上、3万元以下罚款。给消费者造成损失的,销售单位应当依法赔偿。

　　第二十二条 加油站拒绝对原有设备进行改造,以及改造不彻底造成车用乙醇汽油质量下降的,由公安部门配合经贸工作主管部门责令立即改正;拒不改正的,处5000元以上、1万元以下罚款,并禁止其销售车用乙醇汽油。

　　第二十三条 汽车维修企业由于对汽车油箱和油路清洗不彻底而造成故障的,应当免费予以排除;不予免费排除的,由交通部门责令其改正,并处200元以上、500元以下罚款。由于清洗不彻底造成的损失,负责清洗的汽车维修企业应当依法赔偿。

　　第二十四条 汽车维修企业、加油站擅自提高车辆清洗收费标准或车用乙醇汽油价格的,由物价部门责令立即改正,没收违法所得,并可处违法所得5倍以下罚款。没有违法所得的,可以处5000元以上、3万元以下罚款。

　　第二十五条 机关、团体以及其他财政拨款的事业单位不使用车用乙醇汽油的,由财政部门减少或停拨其车辆维修和燃料经费。

　　第二十六条 行政机关工作人员滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂、玩忽职守的,由所在单位或有关机关给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关追究刑事责任。

　　第二十七条 当事人对行政机关作出的行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　第二十八条 车用乙醇柴油的调配、销售和使用,在国家或省公布相应标准之日起3个月后,参照本规定执行。

　　第二十九条 本规定自2003年8月10日起施行。